Het voorzorgsbeginsel in de strijd tegen windturbines

In de strijd tegen windparken wordt regelmatig een beroep op het "voorzorgsbeginsel" gedaan. Wat houdt dit beginsel precies in? Hoe werkt het door? Hoe kunt u uw zaak met een beroep erop winnen?

Als omwonenden zich tegen de aanleg of uitbreiding van windparken, hoogspanningsleidingen, zendmasten of geitenhouderijen verzetten, doen zij regelmatig een beroep op het voorzorgsbeginsel om gezondheidsschade te voorkomen. Hieronder ga ik op dit beginsel in en geef ik u tips om er succesvol een beroep op te doen.

Wat houdt het beginsel in?

Het voorzorgsbeginsel houdt in, dat bij een risico van ernstige of onomkeerbare (gezondheids)schade het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid over het causale verband niet gebruikt mag worden als reden om maatregelen uit te stellen.

Het is hét kenmerk van het voorzorgsbeginsel, dat het niet zeker, maar nog slechts waarschijnlijk is dat bepaalde activiteiten bepaalde, negatieve gevolgen hebben.

Als beginsel is het voorzorgsbeginsel niet een wet die nageleefd moet worden. Als beginsel zegt het niets definitiefs over het uiteindelijk te nemen besluit. Het is richtinggevend, het moet nader geconcretiseerd worden, er moet nog een afweging tegen andere belangen plaatsvinden.

Een "bestuurlijk" beginsel

Het voorzorgsbeginsel is dus niet een maatstaf voor de rechter, maar een maatstaf voor het bestuursorgaan van de overheid bij het nemen van een besluit. Het beantwoorden van de vraag of een (gezondheids)risico voor de maatschappij aanvaardbaar is, is primair een bestuurlijke taak.

In haar uitspraak van 5 februari 2020 over het bestemmingsplan "Windpark Piet de Wit" geeft de Afdeling bestuursrechtspraak de besluitvorming door de gemeenteraad dan ook als volgt weer:

"De raad heeft geen aanleiding gevonden om uit voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden een andere geluidnorm te hanteren dan die is neergelegd in het Activiteitenbesluit. Hij heeft geen gegronde reden aanwezig geacht om vanwege de geluidproductie te vrezen voor onaanvaardbare gevaarlijke gevolgen voor omwonenden."

In haar uitspraak van 18 december 2019 over het inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" geeft zij de besluitvorming door provinciale staten op eenzelfde wijze weer:

"Provinciale staten hebben in dit geval geen aanleiding gevonden om uit voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden een andere geluidnorm te hanteren dan die neergelegd in het Activiteitenbesluit. Zij hebben geen gegronde redenen aanwezig geacht om vanwege de geluidproductie van windturbines te vrezen voor onaanvaardbare gevaarlijke gevolgen voor omwonenden."

Direct na dit laatste citaat overweegt de Afdeling over haar eigen taak:

"Aangezien deze standpuntbepaling een bij uitstek bestuurlijk politieke taak is, zal de Afdeling deze moeten respecteren tenzij provinciale staten daartoe in redelijkheid niet hadden kunnen besluiten. De Afdeling kan niet een eigen oordeel in de plaats stellen van het oordeel van provinciale staten. Ter beoordeling van de Afdeling staat of het besluit van provinciale staten op dit punt berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."

Deze citaten maken de verhouding tussen het bestuursorgaan van de overheid en de rechter duidelijk. Aan het bestuursorgaan wordt een flinke beoordelingsruimte gelaten. De Afdeling toetst terughoudend.

Geitenhouderijen

In de zaak waarover de rechtbank Midden-Nederland op 18 maart 2020 besliste, hadden burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een geitenhouderij geweigerd. De rechtbank overweegt het volgende:

"Het college heeft zijn weigering met name gebaseerd op het rapport dat het RIVM op 16 juni 2017 heeft uitgebracht. Daaruit blijkt dat er een consistent verband is gevonden tussen de aanwezigheid van (melk)geitenhouderijen op woonafstanden van 1,5 tot 2 kilometer en een verhoogd risico op longontsteking. Omdat de oorzaak van de verhoogde gezondheidsrisico’s niet bekend zijn, kunnen er ook geen maatregelen worden voorgeschreven om deze risico’s te doen beperken. Gelet daarop staat het college op basis van het voorzorgbeginsel geen uitbreiding toe. De rechtbank vindt dat het college op deze manier zijn redenen om tot een weigering over te gaan voldoende heeft toegelicht en dat de weigering niet onredelijk is."

In deze zaak liep het voor de omwonenden dus goed af. Niet omdat zij bij de rechter gelijk kregen, maar omdat het besluit van burgemeester en wethouders al positief voor hen was.

Windparken

In haar genoemde uitspraak van 18 december 2019 overweegt de Afdeling over laagfrequent geluid van windturbines als volgt:

"Zoals (...) overwogen, bestaat in de wetenschap geen eenduidigheid over het antwoord op de vraag of geluid van windturbines effect heeft op de gezondheid van mensen. Een directe oorzaak-effectrelatie tussen windturbinegeluid en gezondheid is blijkens het RIVM-rapport uit 2017 in de wetenschap - nog - niet gevonden. Tegen de achtergrond van de deze stand van zaken in de wetenschap over effecten van (laagfrequent) geluid van windturbines op in de nabijheid van die windturbines wonende mensen, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat het standpunt van provinciale staten over de gevolgen van laagfrequent geluid voor de gezondheid niet berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen dan wel niet deugdelijk is gemotiveerd."

Dit is nog steeds de actuele stand van zaken. In haar recente uitspraak van 23 december 2020 merkt de Afdeling over een geactualiseerd RIVM-rapport uit 2020 op dat het de conclusies van het rapport uit 2017 bevestigt: "De eindconclusie in het rapport is dat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar is voor een directe relatie tussen gezondheidsrisico’s en het geluid van windturbines."

Zo specifiek mogelijk

Het rapport dat u voor uw beroep op het voorzorgsbeginsel gebruikt, moet zo specifiek mogelijk zijn, zoals uit de volgende passage uit de al genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020 blijkt:

"(...) het rapport van het RIVM uit 2018. Dit rapport gaat in algemene zin in op laagfrequent geluid en het horen van een hinderlijke bromtoom en de mogelijke gezondheidseffecten daarvan, maar bevat geen specifieke conclusies over windturbines op basis waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat wetenschappelijk bewijs bestaat voor de gevreesde gezondheidsklachten van laagfrequent windturbinegeluid."

Nul op het rekest

U hebt de rechter een hele stapel rapporten en artikelen toegestuurd, waarin tussen de desbetreffende activiteit en het optreden van gezondheidsschade een duidelijk verband gelegd is. Toch krijgt u nul op het rekest. Dit overkomt - ik maak het niet mooier dan het is - bijna iedereen die een beroep op het voorzorgsbeginsel doet. De uitspraak na uitspraak terugkerende argumenten: niet wetenschappelijk, niet specifiek, geen causaal verband, geen rechtsreeks verband, al eerder beoordeeld, de aan het bestuursorgaan toekomende beoordelingsruimte.

Een beroep op het voorzorgsbeginsel heeft zelden succes. Meestal is er gewoon geen nieuw, wetenschappelijk onderzoek, dat u gebruiken kunt.

Tips voor succes

1. Breng de wetenschappelijke publicatie waarop u een beroep doet als zienswijze bij het bestuursorgaan van de overheid in;

2. Doe een beroep op de laatste, wetenschappelijke publicatie(s), waarin een direct, causaal verband tussen de activiteit en het optreden van gezondheidsschade gelegd is;

3. Doe een beroep op publicaties, die specifiek over het onderwerp (windturbines, zendmasten, hoogspanningsleidingen, geitenhouderijen) gaan;

4. Doe geen beroep op publicaties waarover de Afdeling haar oordeel al gegeven heeft.